Dit wetsvoorstel beoogt voor een periode van in beginsel een jaar een juridische basis te bieden voor beperkende maatregelen ter bestrijding van de epidemie van covid-19. Het voorstel dient ter vervanging van de noodverordeningen die sinds de eerste besmetting in Nederland tot stand zijn gebracht. De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat terecht is gekozen voor het instrument van een tijdelijke wet. Deze is noodzakelijk om te voorzien in een steviger juridisch fundament door middel van specifieke wettelijke grondslagen. Het virus is immers nog niet voorbij, zodat voor een langere periode rekening moet worden gehouden met grondrechtbeperkende maatregelen ten behoeve van een effectieve bestrijding van dat virus. Daarnaast is wetgeving nodig om de mogelijkheden van democratische controle te versterken. (zie noot 2)
In het kader van de bestrijding van het coronavirus zijn verschillende fasen te onderscheiden. De eerste fase was die van de acute crisis. Inmiddels is deze fase voorbij; er is geen sprake meer van een acute noodsituatie maar nog steeds wel van een uitzonderlijke situatie. Hoe de situatie zich de komende maanden gaat ontwikkelen is zeer onzeker. Vaststaat echter dat het virus nog niet voorbij is. Daarom is het in het wetsvoorstel besloten liggende oordeel dat nu nog niet alle beperkingen kunnen worden opgeheven, te rechtvaardigen. Denkbaar is ook dat er de komende tijd op enig moment opnieuw moet worden opgeschaald. Dit betekent dat er voor een langere periode rekening mee moet worden gehouden dat met het oog op een effectieve bestrijding van het virus, naarmate de omstandigheden dat op een bepaald moment zullen vereisen, extra grondrechtbeperkende maatregelen nodig zullen blijven. Nu de regering kiest voor een tijdelijke wet met een relatief lange looptijd van een jaar mist de Afdeling een nadere beschouwing over hoe de wijze waarop het coronavirus zich ontwikkelt van invloed is op hoe de afweging zal moeten plaatsvinden omtrent het te voeren beleid en de inzet van middelen van overheidswege. Naarmate het coronavirus langer aanhoudt en in de toekomst wellicht in een andere fase belandt, zullen steeds ook nadere afwegingen tussen verschillende belangen moeten worden gemaakt. Het gaat daarbij niet uitsluitend om de bestrijding van het coronavirus maar onder meer ook om continuering van niet-coronagerelateerde gezondheidszorg, herstel van maatschappelijke en economische activiteiten en verzachting van de sociaalpsychologische noden die het gevolg kunnen zijn van de crisisbestrijding. (zie noot 3)
De Afdeling meent dat het wetsvoorstel voor die afweging een goede basis biedt. De Afdeling is, mede in het licht van de proportionaliteit, van oordeel dat als het gaat om de vraag wat uit grondwettelijk oogpunt in de wet zélf geregeld moet worden en welke ruimte er met het oog op een effectieve bestrijding van het virus moet worden gelaten aan het bestuur en de handhaving, in het wetsvoorstel op zichzelf een evenwichtige afweging is gemaakt. Enerzijds biedt het wetsvoorstel voldoende specifieke grondslagen voor beperkende maatregelen, anderzijds geeft het ook de flexibiliteit die de komende periode noodzakelijk zal zijn om daar waar nodig te kunnen op- en afschalen. Daarbij acht de Afdeling het in de bijzondere situatie van dit moment en het tijdelijke karakter van de wet aanvaardbaar dat vanwege de noodzakelijke snelheid waarmee in het belang van de samenleving en met het oog op de proportionaliteit van de maatregelen moet kunnen worden op- en afgeschaald, dit geschiedt bij ministeriële regeling. De Grondwet laat dat ook toe. Voorts acht de Afdeling het wetsvoorstel ook uit een oogpunt van noodzakelijke democratische legitimatie en controle een verbetering. Deze bestaat in de eerste plaats uit het feit dat de onderhavige wet indien hij door de beide Kamers zou worden aanvaard, de door de Grondwet vereiste democratische legitimatie biedt voor de maatregelen die vanwege het virus nodig zullen blijven. Die democratische legitimatie ontbreekt grotendeels onder het huidige regime van de noodverordeningen. Bovendien versterkt het wetsvoorstel de mogelijkheden voor democratische controle op zowel landelijk als gemeentelijk niveau. Die mogelijkheden zijn op dit moment als het gaat om de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s veel beperkter.
Naast de belangrijke verbeteringen die het wetsvoorstel biedt heeft de Afdeling echter aanmerkelijke bezwaren tegen de voorgestelde bestuurlijke inrichting en de daarmee samenhangende bevoegdheidsverdeling. De voorgestelde wet houdt de minister van VWS ook na de eerste, acute fase van de crisis in een zeer centrale rol, ook op beleidsterreinen die buiten zijn portefeuille vallen. De Afdeling is van oordeel dat dit, mede gelet op de beoogde normalisering in de komende periode, zich niet verdraagt met de bevoegdheden van andere ministers en de op hun beleidsterinen geldende regelgeving. Dit geldt in het bijzonder voor de ministers van Justitie en Veiligheid (JenV) en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). In samenhang met het voorgaande meent de Afdeling dat in het wetsvoorstel als het gaat om de verhouding tussen de bestuurslagen het gewenste evenwicht nog niet is bereikt. De rol van de veiligheidsregio’s is weliswaar ook in de komende periode nog steeds belangrijk maar in het wetsvoorstel nog te zeer gebaseerd op de voorbije, acute fase. Bovendien vindt de Afdeling dat hierdoor de in het wetsvoorstel gekozen constructie te ingewikkeld en onnodig conflictopwekkend is. Om die redenen stelt de Afdeling voor de in het wetsvoorstel geregelde overnamebevoegdheid van de voorzitters van de veiligheidsregio’s te vervangen door de bevoegdheid om aan de minister aanbevelingen te doen. Ook heeft de Afdeling in het licht van het voorgaande er bezwaar tegen dat de mogelijkheid wordt opengehouden om noodverordeningen van de veiligheidsregio’s te blijven vaststellen op basis van de Wet publieke gezondheid. Deze mogelijkheid moet naar het oordeel van de Afdeling worden uitgesloten omdat de juridische houdbaarheid van die constructie inmiddels kwestieus is en het wetsvoorstel reeds een eigen vangnet bevat voor onvoorziene situaties. In dat kader dient te worden verduidelijkt dat de tijdelijke wet een uitputtend regime bevat in die zin dat, voor zover het de bestrijding van covid-19 betreft, de bevoegdheden van de Wpg en Wvr zoals deze zijn toegepast in de eerste acute fase na inwerkingtreding van de tijdelijke wet niet meer kunnen worden toegepast.
De Afdeling onderstreept voorts het grote belang van de tijdelijkheid van de wet. De wet is zodanig ingrijpend van karakter dat de komende maanden periodiek en in samenspraak met het parlement moet worden bezien of de wet nog steeds aan zijn doelstellingen beantwoordt en nog proportioneel is. Tegen die achtergrond vindt de Afdeling de voorziene geldingsduur van een jaar te lang. Mede met het oog op het noodzakelijke maatschappelijke draagvlak zal niet alleen steeds moeten worden bezien of de omstandigheden een geleidelijke afbouw via de ministeriële regelingen zullen toelaten, maar ook op de wet als geheel eerder kan vervallen dan thans is voorzien. Voorts benadrukt de Afdeling dat de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de wet zeker naarmate de tijd vordert, een cruciale factor vormen. De vraag is met name of het in het wetsvoorstel neergelegde stelsel in alle opzichten voldoende eenvoudig en begrijpelijk is om een effectieve uitvoering en handhaving te waarborgen. Dat geldt te meer omdat er naarmate de maatschappelijke en economische gevolgen van het virus zichtbaarder en voelbaarder gaan worden, de spanningen bij de uitvoering en handhaving van de maatregelen kunnen toenemen. Met het oog daarop adviseert de Afdeling hierna de motivering van een enkel onderdeel van het voorstel te verbeteren en zo nodig het voorstel aan te passen. Ten slotte meent de Afdeling dat de regeling van de ‘corona-app’ in het wetsvoorstel moet worden geschrapt. Zij acht regeling daarvan in dit wetsvoorstel voorbarig en onnodig complicerend.
Algemene uitgangspunten en toetsing
a. Inleiding
Zoals hiervoor vermeld is één van de doelstellingen van het wetsvoorstel het bieden van de noodzakelijke, specifieke wettelijke grondslagen voor de inbreuk op de uitoefening van grondrechten. Die inbreuk wordt gemaakt door de in het wetsvoorstel voorgestelde maatregelen waarmee wordt beoogd de verspreiding van het coronavirus tegen te gaan. Zij zijn thans opgenomen in de verschillende noodverordeningen die zijn vastgesteld door de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Gelet op de Grondwet dienen de genoemde wettelijke grondslagen voldoende specifiek te zijn, terwijl tegelijkertijd - vanwege het doel dat met de beperkende maatregelen wordt gediend - voldoende flexibiliteit moet worden geboden om snel en slagvaardig te kunnen af- en opschalen als dat nodig is. Dit impliceert dat de wetgever niet kan volstaan met het creëren van een formeelwettelijke grondslag voor de beperking van grondrechten alléén: hij moet ook uitdrukkelijk materiële criteria aanleggen en toepassing daarvan in de praktijk mogelijk maken. Deze criteria kunnen, naast de door de Grondwet vereiste specificiteit, worden gevonden in de eisen van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit. Naar het oordeel van de Afdeling biedt dit wettelijk raamwerk in het algemeen toereikende mogelijkheden en randvoorwaarden voor een evenwichtige en grondrechtsconforme afweging. Daarbij acht zij het in de bijzondere omstandigheden die op dit moment aan de orde zijn gerechtvaardigd dat nadere uitwerking plaatsvindt bij ministeriële regeling. Dat is ook grondwettelijk toelaatbaar. De Grondwet bepaalt in hoofdstuk 1 per grondrechtsartikel in hoeverre beperking van het grondrecht mogelijk is. Daarvoor is een specifieke wettelijke grondslag nodig waarbij de wetgever afhankelijk van de gebruikte terminologie al dan niet mag delegeren (zie met name artikelen 6-13 van de Grondwet). Daar waar de Grondwet delegatie toelaat wordt delegatie naar het niveau van de ministeriële regeling niet uitdrukkelijk uitgesloten. De Afdeling acht dat gelet op de tijdelijkheid van de wet en in de bijzondere omstandigheden van dit moment toelaatbaar. (zie noot 8)
b. Algemene bepaling over noodzaak en proportionaliteit
Het lijdt geen twijfel dat op grond van de afzonderlijke bepalingen die worden voorgesteld, ingrijpende maatregelen kunnen worden genomen die de uitoefening van verschillende grondrechten en andere wezenlijke belangen van burgers kunnen beperken. Om die reden dient zorgvuldig te worden beoordeeld hoe ver die beperkingen mogen reiken, gelet op het doel dat zij dienen. De Afdeling stelt vast dat in de toelichting in het algemeen op toereikende wijze de noodzaak en de proportionaliteit van regeling van de afzonderlijke maatregelen waarin het wetsvoorstel voorziet, worden aangetoond. Cruciaal is voorts, zoals ook de toelichting erkent, dat bij de toepassing en handhaving van de maatregelen die grondrechten beperken de eisen van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit eveneens leidend zijn. Gelet op de ingrijpendheid van de maatregelen en het wezenlijke belang van een proportionele afweging blijft dit thema centraal staan.
Er is ook aandacht voor de uitvoering en democratische controle. Enerzijds biedt het wetsvoorstel de noodzakelijke basis voor democratische legitimatie via parlementaire goedkeuring; anderzijds versterkt het de mogelijkheden voor democratische controle op zowel landelijk als gemeentelijk niveau. De Afdeling ziet echter aanzienlijke bezwaren tegen de bestuurlijke inrichting en de bevoegdheidsverdeling zoals voorgesteld, met name de centrale rol van de minister van VWS en de mogelijke bevoegde verhouding tot JenV en BZK. Het voorstel vereist in dit opzicht nog aanpassingen om een evenwichtiger verhouding tussen de bestuurslagen te waarborgen.
Handhaving en uitvoering
1 Inleiding
Per 1 december 2020 is de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 in werking getreden. Deze wet maakt onderdeel uit van de Wet publieke gezondheid. De Tijdelijke wet maatregelen covid-19 trad in werking ter bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn. Deze wet geeft de burgemeester de bevoegdheid om op te treden tegen overtredingen van de bij of krachtens de Wet publieke gezondheid bepaalde wettelijke voorschriften. In deze beleidsregels zijn de handhavingsbevoegdheden van de burgemeester op grond van de Tijdelijke wet maatregelen covid-19/de Wet publieke gezondheid beschreven. De beleidsregels beschrijven in het bijzonder hoe de burgemeester met haar bevoegdheden omgaat.
2 Juridisch kader
Bij de handhaving van coronamaatregelen wordt onderscheid gemaakt naar het soort plaats waar de overtreding plaatsvindt. De vraag of dat een openbare plaats, een publieke plaats of een besloten plaats is, bepaalt mede wie bevoegd is tot handhaving (de burgemeester of de minister) en welke bevoegdheden kunnen worden ingezet. Het is daarom van belang steeds eerst de vraag te beantwoorden: Op welke plaats vindt de overtreding van de coronamaatregelen plaats? Op grond van de Tijdelijke wet kunnen er regels worden gesteld over de veilige afstand, groepsvorming, de openstelling van publieke plaatsen, evenementen en over enkele andere onderwerpen. De bestuursrechtelijke handhaving van deze regels is meestal de verantwoordelijkheid van de burgemeester. Dat is het geval op een openbare plaats en op een publieke plaats. Op besloten plaatsen is zowel de burgemeester bevoegd als de minister van VWS. Op overige besloten plaatsen is de burgemeester bevoegd. De woning valt weliswaar onder besloten plaats, maar van de toepassing van de coronamaatregelen wordt uitgesloten.
3 Handhavingsbevoegdheden
Algemeen: Als vastgesteld is op welke locatie handhaving nodig is (publieke plaats, besloten plaats, openbare plaats) zijn er per locatie verschillende handhavingsmogelijkheden. Het kan gaan om een aanwijzing aan degene die een zorgplicht heeft, een bevel aan degene die een zorgplicht heeft, een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom en een bevel. Welke bevoegdheid het meest geschikt is, hangt af van de concrete omstandigheden. Voor alle situaties geldt dat steeds eerst dient te worden bekeken of voldaan wordt aan de specifieke criteria uit de Tijdelijke wet/Wet publieke gezondheid of de Gemeentewet (art. 125 lid 3 en 174).
Handhavingsmatrix
Overtreding - Sanctie - Opmerking: Eerste overtreding mondelinge waarschuwing (schriftelijk bevestigd); Tweede overtreding last onder dwangsom; Derde overtreding verbeuren last onder dwangsom; Vierde overtreding last onder bestuursdwang. Waarschuwing wordt doorgaans mondeling uitgesproken door de boa en schriftelijk bevestigd. Bij herhaalde overtreding volgt de correctieve sanctie. In dringende gevallen kan direct worden overgegaan op een andere maatregel, zonder voorafgaande waarschuwing, behalve bij jongeren tot en met 15 jaar en bij overtreding in een gesloten gebied.
Last onder dwangsom
Een dwangsom dient ter beëindiging van de overtreding en kan betaling van een geldsom vereisen als de last niet wordt uitgevoerd. De hoogte van de dwangsom is afhankelijk van de zwaarte van de overtreding, de grootte van de onderneming en de te behalen financiële voordelen bij niet-naleving. Hoofdzakelijk kleine tot grote ondernemingen zijn onderscheiden in bedragen van respectievelijk tot €2.000, €2.000-€5.000 en €10.000-€20.000. De dwangsom kan verbeuren bij elke volgende overtreding, tenzij de overtreding is opgeheven of herhaald wordt voorkomen.
Last onder bestuursdwang
Een last onder bestuursdwang is een herstelmaatregel die kan leiden tot gedeeltelijke of volledige beëindiging van de overtreding en het voorkomen van herhaling door de burgemeester een begunstigingstermijn biedt. Bij niet-naleving kan de burgemeester bevoegd zijn tot sluiting van het pand en verzegeling van deuren en ramen. Spoedsluitingen kunnen plaatsvinden bij acuut gevaar voor de volksgezondheid, met een maximum van twee weken.
Verjaring en toezicht
Er geldt een verjaringstermijn van drie maanden voor eerder gesanctioneerde overtredingen. Als binnen drie maanden een nieuwe overtreding wordt vastgesteld, volgt de volgende stap uit de handhavingsmatrix. De handhaving vindt doorgaans via de boa's en de politie plaats, met toezicht van de burgemeester en de gemeenteraad.
Aanvullend kader en kritische noten
Naast de concreet geformuleerde handhavingsregels zijn er bredere zorgen over democratische legitimatie en toezicht. De tekst wijst op de noodzaak van democratische verantwoording op zowel landelijk als lokaal niveau en benadrukt de behoefte aan duidelijke verantwoordingslijnen richting de volksvertegenwoordiging. De Afdeling wijst bovendien op de zorgen rondom de tijdelijkheid van de wet en de mogelijkheid om in de toekomst tot geavanceerdere maatregelgeving over te gaan via delegatiebevoegdheden.
Voorts wordt er gewaarschuwd voor de regeling van de corona-app en wordt gesuggereerd deze schrappen wegens voorbarigheid en mogelijke complicaties. De Raad van State ziet in het tijdelijke karakter van de wet een noodzakelijke maar potentieel problematische oplossing, die juist in crisistijd extra waarborgen vereist om de rechtsstaat te beschermen.
Bronnenwijzing, beeldvorming en toepassing van de regels op de werkvloer en in publieke ruimtes blijven kritisch. Uit rapportages blijkt dat de intensiteit van handhaving in de periode maart-november 2020 min of meer overeenkomt met de zwaarte van de regels, maar dat naleving bij burgers afneemt richting het eind van de periode en dat handhavers soms moeite hebben met veranderende regels en onduidelijke instructies. Het publieke draagvlak voor strengere handhaving blijft in brede zin aanwezig.
Praktische elementen voor organisaties
Uit de Inspectie SZW-rapportages blijkt dat veel organisaties nog geen RI&E met Plan van Aanpak hebben die de corona-risico’s en -maatregelen expliciet bevat. De Arbowet verplicht een actuele RI&E met Plan van Aanpak; bij geen RI&E kunnen boetes volgen. Het Openbaar Ministerie behandelde tussen 16 maart en 4 december 383 corona-gerelateerde misdrijven en er waren ruim 21.400 strafbeschikkingen voor overtredingen van regionale noodverordeningen.
Een handleiding voor onderzoek naar uitbraken
Tot slot onderstreept de ingezette regelgeving het belang van een evenwicht tussen snelle maatregelen en de rechtsstatelijke waarborgen. De publieke discussie rondom democratische controle, proportionaliteit en de noodzakelijke spoed blijft actueel en verschaft richting aan toekomstige besluiten in crisissituaties.